【法眼觀天下】

　　光明日報記者李慧

　　黨的十九大報告提出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地『三權』分置制度。保持土地承包關系穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。

　　農村土地承包法修正案草案日前提請全國人大常委會審議，這是農村土地承包法施行14年後，迎來首次大修。

　　農村土地承包關系是否將穩定不變？農村土地可以以經營權入股嗎？進城務工、落戶農民的土地承包權益如何保障？針對這些熱門話題，草案一一作出明確規定，回應了社會關切。

　　關切一：延長承包期讓農民沈下心來搞生產

　　地越種越多，有機農業大戶許松林的顧慮也在加重。

　　從長沙一家企業辭職後，許松林回到家鄉湖南省瀏陽市北盛鎮邊洲村，和種糧大戶合作承包經營了1800畝農田，帶領農戶種植有機水稻。

　　他告訴記者，農民開展集約化經營前期成本大，讓1800畝農田變成有機農田，投入大、時間長，只有長期穩定的承包經營纔能保障他們收回前期投入成本並取得收益。

　　『十九大報告提出保持土地承包關系穩定並長久不變，讓我們種糧大戶吃上了「定心丸」。』徐松林對記者說。

　　農村土地承包法修正案草案此次明確規定：國家依法保護農村土地承包關系穩定並長久不變。為了給予農民穩定的土地承包經營預期，草案還規定，耕地承包期屆滿後再延長30年。這也標志著十九大報告中對廣大農民的莊嚴承諾將被體現在法律條文中。

　　現行農村土地承包法自2003年施行，對承包期限作了規定：耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批准可以延長。

　　全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉在作草案說明時指出，穩定農村土地承包關系並保持長久不變，有利於堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持土地承包關系穩定，核心是維護農民土地權益。

　　『這一規定延長了土地使用權期限，對農民承包土地的權益保護更有利，他們可以沈下心來搞生產，也可以放心流轉土地經營權，還可以安心進城務工。這種多形式的規模經營，有利於推進中國特色農業現代化。』中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田指出。

　　值得關注的是，實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數農民意願，因地制宜，分類施策，在堅持穩定土地承包關系的基礎上，妥善解決矛盾糾紛。但為進一步規范對個別農戶之間承包的耕地和草地的適當調整，草案劃定了紅線：必須堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分的原則；必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，並報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批准。鑒於各地情況差異較大，草案同時授權省、自治區、直轄市制定地方性法規具體規定。

　　關切二：維護進城務工農民土地承包權

　　隨著我國經濟社會迅速發展，『三農』所處的外部環境發生了深刻變化，農村土地承包法的一些規定已難以適應實踐發展需要。把實踐檢驗行之有效的農村土地承包政策和成功經驗及時轉化為法律規范，是修改農村土地承包法要考慮的重點問題。

　　劉振偉介紹，從農村內部看，隨著富餘勞動力轉移到城鎮就業，各類合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量湧現，土地流轉面積不斷擴大，規模化、集約化經營水平不斷提昇，呈現『家庭承包、多元經營』格局。

　　20世紀80年代初，中國農村實行家庭聯產承包責任制，農民承包經營權與集體土地所有權分離，實現『一權變兩權』，所有權歸集體，承包經營權歸農戶。

　　而現在的集體土地所有權、承包權和經營權『三權分置』是繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新。目前，農村已有30%以上的承包農戶在流轉承包地，流轉面積達4.79億畝。

　　『「三權分置」是規范土地經營和盤活農村土地資源的重要改革。』鄭風田表示，隨著農業現代化發展，國家充分尊重農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，重點激活土地經營權。

　　為適應新形勢的需要，草案規定，以家庭承包方式取得的土地承包經營權在流轉中分為土地承包權和土地經營權。同時明確了土地承包權和土地經營權的權能。土地經營權流轉後，為了加強對土地承包權的保護，草案規定，承包土地的經營權流轉後，承包方和發包方的承包關系不變，承包方的土地承包權不變。

　　『三權分置』後，如何確保不改變農地用途？

　　草案對此作出明確規定：承包方連續兩年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以收取一定的費用，用於土地耕作，連續三年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法定程序收回承包地，重新發包；土地經營權流轉後第三方擅自改變承包地農業用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態環境的，發包方或承包方有權要求終止土地經營權流轉合同，收回土地經營權。

　　千百年來，土地都是農民的『命根子』。黨的十八屆五中全會決定提出，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益。

　　為尊重農民保留承包權的意願，草案刪除了現行法律中關於承包方全家遷入設區的市，轉為非農戶口的，應將承包地交回發包方的規定。

　　『鑒於城鄉人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現階段農民進城務工、落戶的情況也十分復雜，按照中央關於推進農業轉移人口市民化的要求，草案規定，維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不替代農民選擇。』劉振偉說。

　　鄭風田指出，這意味著國家關於『不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件』上昇到法律層面，地方政府要廣泛征求群眾意願、公開透明，村乾部不能自行決定，更不得強制收回農民的土地。

　　劉振偉指出，對於承包方全家遷入城鎮落戶、納入城鎮住房和社會保障體系、喪失農村集體經濟組織成員身份的，草案支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益，為政策適時調整留出了空間。

　　關切三：土地經營權可用於融資擔保

　　『真沒想到，農村土地流轉經營權還可以作抵押貸款，而且辦理得還這麼順利，這286萬元可幫了我大忙。以前農戶一般貸款，每個身份證只能貸款2萬元。』說這話的是遼寧省昌圖縣古榆樹鎮農民劉全。2015年3月，劉全流轉土地1263畝，以流轉土地經營權抵押辦理了為期3年的抵押貸款。用這筆貸款，當年他購置了玉米播種機和花生收獲機、玉米收割機，花生種植加上玉米種植的收入，獲得了160多萬元的效益。

　　2016年，昌圖縣被列為全國農村土地流轉經營權抵押貸款試點縣。在試點中，昌圖縣創新開辦農村土地流轉經營權抵押貸款業務，將『不動』的土地資產轉化為『流動』的生產資金，有力地推動了當地農村土地經營的規模化。

　　隨著農村適度規模經營的發展，農民尤其是種糧大戶的資金需求日益增長。如今，昌圖等地的農村土地流轉經營權抵押貸款試點經驗將在全國推廣。

　　對於深受投入資金難題困擾的農戶來說，此次修法透露出一個利好消息。草案第二十四條規定：『承包方可以用承包土地經營權向金融機構融資擔保。第三方通過流轉取得的土地經營權，經承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構融資擔保。具體由國務院有關部門規定。』

　　劉振偉介紹，關於土地經營權的融資擔保，規范性文件規定，土地承包權和承包土地的經營權都可以向金融機構抵押擔保融資。從試點情況看，抵押擔保物實質都是土地經營權。鑒於各方面對土地經營權的性質認識分歧較大，草案使用了具有包容性的『融資擔保』概念，包含了抵押和質押等多種情況，既解決農民向金融機構融資缺少有效擔保物的問題，又保持了與擔保法等法律規定的一致性。

　　此外，為落實黨的十八屆三中全會提出的『允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營』的精神，草案增加了土地經營權可以入股從事農業產業化經營的規定。

　　『鑒於土地經營權入股發展農業產業化經營尚處於探索階段，實踐中的做法也不盡相同，為此草案只作出原則性規定，具體可依實踐發展需要再由行政法規規范。』劉振偉說。

　　如何把法律賦予農民的土地權益落到實處？如何讓農民更有獲得感？據了解，針對這些實際問題，農業部正在積極推進土地承包經營權確權登記頒證試點工作。目前全國完成確權面積10.8億畝，約佔全國第二輪家庭承包集體耕地面積的80%。下一步，農業部將指導各地健全土地經營權流轉市場，為農業農村現代化提供更堅實的保障。

　　《光明日報》( 2017年12月14日15版)