北京12年後煙花爆竹燃放『限』改『禁』

　　春節期間，右安門街道文明引導員在社區引導市民遠離樓宇燃放煙花爆竹。記者鄧偉攝

　　居民主動往回收點送來春節沒有燃放完的煙花爆竹，換取日常生活用品。記者和冠欣攝

　　豐臺區南苑街道在加油站、醫院、敬老院等重點禁放區域張貼禁放標識並安排專人巡邏檢查。記者吳鏑攝

　　作為中國人最熟悉、最傳統的祈福儀式，在春節燃放煙花爆竹是人們慶祝佳節的重要文化符號。它跟春聯、年畫、秧歌、餃子、湯圓一樣，是中國人記憶裡生動的生活場景和溫暖細節。但隨著時代的發展和人們對生活要求的變化，北京的煙花爆竹銷量逐年減少，不放或少放煙花爆竹成為首都市民的『新風尚』。

　　12月1日，市十四屆人大常委會第四十二次會議表決通過了修改《北京市煙花爆竹安全管理規定》的決定。為緩解春節期間燃放煙花爆竹對空氣質量和公共安全的不利影響，滿足人民群眾對改善環境質量的共同期待，北京12年後再次『收緊』煙花爆竹燃放政策：在五環路內實施全面禁放；五環路以外，由區政府劃定禁止、限制燃放區域。空氣重污染橙色和紅色預警期間，全市范圍內禁止銷售、燃放煙花爆竹。

　　《北京市煙花爆竹安全管理規定》頒布於2005年。《規定》執行12年來，煙花爆竹各項安全管理制度及禁、限放政策得到了有效落實，取得了立法預期成效。2017年春節期間，全市煙花爆竹銷量降至《規定》執行12年以來最低，同比下降30.5%，較2013年下降68.9%。殘屑清運量同比下降16.2%，較2013年下降85.6%。

　　煙花爆竹燃放過程中會釋放出大量的二氧化硫、氮氧化物、煙塵等細小顆粒物，是造成春節期間空氣質量變差的主要污染源。與當初期待燃放鞭炮『圖個熱鬧』不同的是，多數人因為環保和安全需要開始對煙花爆竹說不。與此同時，還有許多市民在網絡平臺上自發倡議不放炮，為首都多貢獻一個藍天。

　　市人大法制委員會認為，在新的時代背景下，基於維護公共安全和保護環境的需要，從嚴管控燃放煙花爆竹十分必要。隨著首都經濟社會的發展，燃放煙花爆竹與環境承載力之間的矛盾日益突出，加劇了空氣、噪聲等污染，給人口密集區域人民群眾生活帶來的危害日益凸顯，群眾要求禁限燃放煙花爆竹的呼聲強烈。北京作為首都，提高城市治理水平、保證城市安全運行至關重要。對煙花爆竹燃放進行嚴格管理，符合首都城市功能定位，也符合建設國際一流和諧宜居之都的要求。

　　五環以內全面禁放

　　新版《規定》最大的變化，就是將五環路以內區域由『限制燃放區域』調整為『禁止燃放區域』，並要求區政府根據維護公共安全、公共利益的需要，在五環路以外地區的特定區域劃定禁止或者限制燃放煙花爆竹的區域。

　　限制燃放煙花爆竹區域，農歷除夕至正月初一，正月初二至十五每日的7時至24時，可以燃放煙花爆竹，其他時間不得燃放煙花爆竹。

　　國家、本市在慶典活動和其他節日期間，需要在禁止或者限制燃放煙花爆竹區域內燃放煙花爆竹的，由市人民政府決定並予以公告。

　　對於以『五環』為界，市人大內務司法委員會主任委員劉維林表示，五環路以內國家機關、文保單位眾多，居住區、建築區、車輛密集，燃放煙花爆竹安全隱患最為突出，實行五環路內區域禁放有助於從源頭上消除安全隱患。

　　他表示，此前《規定》劃定的限放范圍為五環路以內區域，因此以五環路為界具有歷史延續性。同時考慮到，燃放煙花爆竹有著深厚的歷史文化淵源，特別是在五環路以外的廣大地區，燃放煙花爆竹還有一定的社會需求。因此應該從實際出發，通過禁限結合的方式給移風易俗一個合理的過渡期，既可以為政府相關部門從嚴管理、加強執法留有一定空間，又可以爭取更廣泛的民意支持。

　　市煙花辦有關負責人表示，以煙花爆竹零售網點的設置數量為例，2010年至2017年，五環路內在全市的佔比，由60%逐步壓減至30%。2017年春節期間，五環路以內及周邊主要區(朝陽、海淀、豐臺、石景山)共銷售煙花爆竹4.8萬箱，佔全市(12.3萬箱)的近四成，五環路內『禁放』後，銷售量會下降，燃放量也會進一步減少，對空氣質量改善極為有利。

　　此外，關於部分要求『全市禁放』或再擴大禁放區域的意見，市人大法制委員會認為，實行全面禁放或者禁放區域過大，會面臨社會管理能力和執法力量不足的問題，法的落實可能大打折扣。因此，有必要在制度設計上保留一定彈性。

　　值得注意的是，關於『禁、限區域』外的燃放要求，《規定》也明確：禁止、限制燃放的地點和區域以外的其他區域，可以燃放煙花爆竹。

　　禁放區不設煙花銷售網點

　　今後，禁放區內不僅不能燃放，也將不能買到煙花爆竹。《規定》特別增加了『空氣重污染橙色和紅色預警期間本市行政區域內禁止銷售、燃放煙花爆竹』的規定。同時規定『不在禁放區域設置銷售網點』。

　　劉維林表示，要從源頭加強對煙花爆竹的管控，嚴格限制進京銷售的品種規格，合理減少經營布點，逐步壓縮銷售總量，切斷非法煙花爆竹進京渠道，從每一個環節加大對煙花爆竹的管控力度。

　　為調動相關社會主體自我約束、自我管理的積極性，發揮其在煙花爆竹燃放治理中的作用，《規定》要求，賓館、酒店、婚慶服務經營等單位應當在各自經營活動范圍內承擔煙花爆竹安全管理責任，按照國家和本市規定做好安全防范工作。

　　此外，《規定》進一步提出了與周邊省、市的聯動管理：市人民政府應當與相鄰省、市人民政府建立健全煙花爆竹安全管理區域協作機制，逐步加強煙花爆竹流通管理、燃放管控、信息共享、協查處置等方面的區域合作。

　　12年後『限』改『禁』：

　　滿足人民群眾對改善環境質量的共同期待

　　煙花爆竹在北京『解禁』始於2005年。12年後再次修訂有哪些『歷史必然』，『限』改『禁』的再次調整是否有損法規的『嚴肅性』，傳承民俗和禁放煙花爆竹是否『水火不容』，市人大常委會、市環保、公安等部門給出了答案。

　　環保部門：

　　燃放造成顯著空氣污染峰值

　　市環保局有關負責人介紹，全市多年空氣質量監測及分析表明，燃放煙花爆竹明顯加劇空氣污染，顯著抬昇空氣中可吸入顆粒物(PM10)、細顆粒物(PM2.5)及二氧化硫等多項氣態污染物的濃度水平，其中對顆粒物的影響尤其顯著，常會導致空氣污染達到重度甚至嚴重污染級別。

　　數據顯示，近五年，全市春節期間空氣重污染天數在2-4天之間，PM2.5平均濃度在74-118微克/立方米之間，特別是除夕、初一、正月十五3天的PM2.5平均濃度明顯高於全年平均濃度。

　　2017年除夕夜間，通州、房山良鄉凌晨1點PM2.5平均濃度達到1000微克/立方米以上，而同期遠離燃放區域的密雲水庫PM2.5濃度始終保持在100微克/立方米以下。據測算，扣除煙花爆竹集中燃放影響，全市全年PM2.5平均濃度可能下降0.4-0.7微克/立方米。

　　此外，如集中燃放煙花爆竹時遇到不利氣象條件，所排放的污染物將產生滯留，導致更高的污染峰值濃度，更長的污染持續時間。2017年除夕夜間，大氣擴散條件不利，燃放煙花爆竹造成的污染物難以清除，導致PM2.5達到的重污染小時數超過30個小時。

　　公安部門：

　　十餘年間引發火警兩千餘起

　　隨著首都城市建設的加快，全市居住人口、高層建築、軌道交通和機動車等數量不斷增多，燃放煙花爆竹對首都公共安全帶來的危害與日俱增。市煙花辦有關負責人表示，全市能夠安全燃放煙花爆竹的地點和空間越來越少，不利於安全燃放的因素越來越多。因燃放引發的致傷情況，影響群眾財產甚至生命安全的災害事故發生概率不斷增加，五環內的概率更大。

　　數據顯示，自2005年實行『限放』政策以來，盡管煙花爆竹銷售量、燃放量逐年下降，全市因燃放煙花爆竹引發的火警仍有兩千餘起，致傷年均達389人，直接財產損失1.5億元。特別是2009年春節期間，因違法燃放A類煙花爆竹，中央電視臺新址園區在建配樓工地發生火災，事故造成惡劣影響。

　　2016年，市防火委公共消防安全風險調研顯示，全市共有加油站、加氣站、液化氣灌裝站等千餘家，1990年以前建成投入使用的老舊小區有千餘個，高層建築大量存在，文物古建眾多。市煙花辦相關負責人表示，許多老舊小區都是大屋脊的筒子樓、磚木磚混連體結構，不耐火，小區內易燃可燃物品存量很大。這些小區基本上大多數集中在五環內，易引發火災，消防救援難度非常大。文物古建多為木材結構，建築毗連，火情發生後容易『火燒連營』，帶來不可彌補的損失。

　　人大聲音：

　　修法順應民意

　　近年來，隨著環保意識的不斷增強，市民對環境質量、空氣污染和城市安全更為關注，社會輿論要求進一步嚴格禁限措施，在尊重和繼承傳統民俗的同時更加注重城市發展、環境質量和公共安全承受能力的呼聲日益強烈。市煙花辦每年春節前夕都接到大量群眾來電、來信，呼吁禁放煙花爆竹，2017年春節前接到群眾來電、來信100餘件。

　　2017年春節前夕，市社情民意調查中心的民意調查結果顯示，82.9%的被訪市民表示春節期間不打算在北京燃放煙花爆竹，比2016年上昇6.4%，其中，因『污染環境』不燃放的佔43.3%。調查顯示，如果在春節期間遇到空氣重污染橙色以上預警，全市將全面禁放煙花爆竹，98.3%的被訪市民表示會嚴格按相關規定執行。

　　從2012年起，部分全國政協委員和北京市人大代表、政協委員不斷提出關於禁放的建議、提案。2017年，全國政協委員楊凱生、霍達提出禁放提案，市人大代表和政協委員也提出5件關於禁放的建議、提案。

　　年初的市人代會上，市人大代表鄧佑玲就『禁放』煙花爆竹提出：鑒於燃放煙花爆竹帶來的嚴重空氣污染，建議在今年春節通過預警等方式提出『禁止燃放煙花爆竹』的緊急規定，防止空氣質量進一步惡化，讓廣大市民過一個相對空氣清新的節日。同時，在今年的緊急禁止之後，建議政府研究對春節期間禁止燃放煙花爆竹的常態化，配合政府集中燃放、定點燃放等措施，既考慮到節慶需要，又能保護空氣質量、增進社會安全。

　　鄧佑玲表示，過去很長一段時間裡，香港市民在節慶之時燃放煙花爆竹，其熱烈程度，較內地有過之而無不及。但自1967年禁放，半個世紀以來，過年過節，空氣清新，街道清潔，火警銳減，市民已不復懷念過去污染環境的所謂『節日喜慶氣氛』。另外，剛剛舉辦過G20峰會的杭州，也於2016年10月1日起正式施行《杭州市禁止銷售燃放煙花爆竹管理規定》。這些都是我們可以借鑒的經驗。

　　市人大代表劉迎認為，隨著生態文明觀念的逐步建立，公眾對大氣污染防治工作認識程度不斷提高，歡度春節的觀念、目的、方式、環境等也隨之發生了很大變化。應當重新審視、認真研究采取嚴格的政策措施，進一步控制煙花爆竹燃放，『禁放』不僅有利於過個『歡樂、安全、祥和』的春節，而且對於改善部分時段乃至全年的空氣質量，都有著非常積極的作用。

　　目前，全國共有444個城市，通過地方立法的形式實施了嚴格的『禁放』政策。其中，省會城市10個、地級市91個、縣一級的343個，為本市進一步調整擴大『禁放』范圍提供了良好外部環境和可借鑒經驗。2017年春節期間，上海市外環路以內的『禁放』政策，得到了當地社會各界的充分肯定。

　　　16類禁止銷售、燃放煙花爆竹區域

　　《規定》第十一條明確了全市范圍內8類禁放區。2011年，市政府以公告形式劃定了8類禁放地點。截至目前，全市共16類區域禁止銷售、燃放煙花爆竹。

　　《北京市煙花爆竹安全管理規定》劃定的禁放區：

　　-文物保護單位；

　　-車站、機場等交通樞紐；

　　-油氣罐、站等易燃、易爆危險物品儲存場所和其他重點消防單位；

　　-輸、變電設施；

　　-醫療機構、幼兒園、中小學、敬老院；

　　-山林、苗圃等重點防火區；

　　-重要軍事設施；

　　-市和區人民政府根據維護正常工作、生活秩序的要求，確定和公布的其他禁止燃放煙花爆竹的地點。

　　2011年《北京市人民政府關於進一步加強煙花爆竹安全管理的通告》劃定的禁放區：

　　-依據其他相關法律法規規定禁止明火的區域和場所；

　　-廣播電臺、電視臺和報社等重要新聞單位；

　　-電信、郵政、金融單位；

　　-城市路網的橋梁(含立交橋、過街天橋)、地下通道及地下空間；

　　-大型文化體育場所、集貿市場、商場、超市、影(劇)院、商業步行街等人員密集的公共場所及大型停車場；

　　-建築工地，房屋走廊、樓道、屋頂、陽臺、窗口；

　　-設有外牆外保溫材料的建(構)築物全部列入煙花爆竹禁放范圍，其中屬於重點消防單位的高層建(構)築物及其周邊60米范圍內為禁放區域，其他10層以上或高於24米以上的建(構)築物周邊30米范圍內為禁放區域；

　　-消防救援難度大的平房密集區，停放車輛多、燃放空間狹小的居民小區。此類禁放地點和區域由街道、鄉鎮具體組織設置禁放標志。

　　煙花爆竹30年禁限調整軌跡

　　1987年

　　逐步限制、趨於禁止

　　煙花爆竹安全管理進入北京公眾視野要從上世紀80年代末開始計時。

　　彼時，北京市因燃放煙花爆竹造成的財產損失和人身傷害事件呈逐年上昇之勢。本報曾報道：1986年春節，北京因燃放煙花爆竹燒傷、崩傷446人，兩人被摘除眼球。1987年大年三十24時至初一1時，一個小時內北京平均每36秒一起火警，『出動的消防車輛無法返回營地，只能從一個火場奔赴另一個火場』。

　　過度燃放讓許多市民鬧心，紛紛要求政府出手管理。1986年11月，《北京市煙花爆竹安全管理暫行規定》出臺，這是北京官方首次出臺針對煙花爆竹燃放的管理規定，主要精神有兩點，一是嚴禁制造拉炮、摔炮和砸炮，花炮采購批發統一由市日用雜品公司經營，銷售網點須通過審核，憑證進貨開張，不准走街串巷兜售。二是劃定了一系列禁放區，天安門、火車站、學校、醫院、繁華商街、名勝古跡、油氣罐站等附近200米內禁止燃放。

　　1987年北京市人代會上，116位代表提出議案，要求嚴管煙花爆竹。很快，市政府明確了『逐步限制、趨於禁止』的總方針。

　　1993年

　　『城八區』為禁放區域

　　暫行規定雖一定程度上抑制了煙花爆竹的泛濫，但因燃放造成的火情、傷情仍居高不下。1987年至1993年，僅北京27家重點醫院就接治花炮傷者近2500人，數十人終身殘疾。

　　前所未有的代價，讓醞釀已久的禁放呼吁再度鼎沸。300多名人大代表和政協委員提出議案提案，要求對煙花爆竹實施禁放。

　　1993年7月，《北京市關於禁止燃放煙花爆竹的規定》草案遞交市人大常委會審議，10月12日，禁放規定獲市人大常委會通過，12月1日起正式實施，規定當時的『城八區』禁止燃放煙花爆竹。

　　1994年2月9日，北京度過禁放後頭個除夕。過往遍地煙光、火警不斷的情景不見。這一夜，北京禁放區內無人因放鞭炮致傷，禁放區外傷者有12人。

　　2005年

　　『禁放』改為『限放』

　　此後10年間，煙花爆竹並沒有在春節期間消失。北京周邊地區非法生產點向北京傾銷偽劣超標花炮現象嚴重。同時，經歷了幾個靜悄悄的除夕，『禁放衝淡節日氣氛』的說法也日漸引起關注，管不如疏、禁不如限的呼聲越來越大。

　　2004年市『兩會』期間，部分人大代表和政協委員提出修改『禁放規定』，建議將『禁放』改為『限放』。 2005年5月，《北京市煙花爆竹安全管理條例(草案)》公開征求民意。其中規定，除夕至正月十五，全市除文保單位、車站機場等八類場所外，允許燃放煙花爆竹。近七成的被調查市民贊成適度放開燃放。

　　2005年9月9日，《北京市煙花爆竹安全管理規定》獲市人大常委會通過，12月1日正式施行，煙花爆竹『禁令』解除。有人大代表指出：放鞭炮，喜歡的很喜歡，厭煩的很厭煩。既然『禁改限』是大家做出的選擇，那就要講公德、守規矩，考慮燃放時的公共影響和他人感受。

　　2017年

　　五環內全面禁放

　　『禁』改『限』已過去12年。近年來，北京因燃放煙花爆竹引發的安全事故、大氣污染等問題日益突出。社會對減少煙花爆竹燃放、改善空氣質量、調整現行煙花爆竹禁限區域等規定的呼聲日漸提高。

　　2017年7月28日，市政府法制辦就《北京市煙花爆竹安全管理規定》修正案(草案征求意見稿)公開征求市民意見。12月1日，市人大常委會第四十二次會議表決通過《北京市煙花爆竹安全管理規定》，五環內全面禁放。

　　記者高枝